政府和社会资本合作（PPP模式）
某某县驿前镇特色小镇工程
PPP实施方案（代可行性研究报告）
编制单位：某某省政策咨询研究院
建设单位：某某市建设局
证书：工咨甲*****
二〇一七年三月·江西
项目负责人： 高级工程师
报告编制人员：
序号姓名职务学历职称
1专业负责人本科高级工程师
2总工本科高级工程师
3职员本科高级工程师
4职员本科高级工程师
5职员本科工程师
6职员本科工程师
7职员本科工程师
8职员本科工程师
目 录
第一章 总论1
第一节 项目概况1
第二节 项目实施背景及必要性理由5
第三节 项目编制原则及依据7
第四节 结论与建议10
第二章 项目建设背景及建设必要性12
第一节 项目区域概况12
第二节 区域社会经济现状15
第三节 项目建设相关背景19
第四节 项目建设必要性27
第三章 区域资源现状、特色及其价值分析33
第一节 区域资源现状33
第二节 驿前古镇特色分析39
第三节、驿前古镇价值分析47
第四章 工程方案50
第一节 规划原则50
第二节 设计说明50
第三节 设计方案52
第四节 环卫设施58
第五节 给排水管网整治59
第六节 电力电信管线63
第七节 环境保护及消防67
第五章 风险分配框架70
第一节 风险分配原则70
第二节 风险分配流程71
第三节 风险分配方案72
第六章 项目运作方式74
第一节 具体运作方式74
第二节 项目合作期限76
第三节 项目公司的组建76
第四节 资产权属78
第七章 项目交易结构79
第一节 投融资结构79
第二节 回报机制81
第三节 定价调价机制88
第四节 政府配套安排88
第八章 项目合同经营实施内容90
一、投资人选择方式90
二、谈判响应投资人资格条件90
三、竞争性谈判标的90
四、项目特许经营主要边界条件及原则91
五、项目合作经营主要边界条件及原则95
六、项目委托建设主要边界条件及原则96
七、《特许经营协议》主要权利义务划分96
八、《合作经营协议》主要权利义务划分98
九、《委托建设协议》主要权利义务划分99
第九章 监管架构100
第十章 投资估算及资金筹措103
第一节估算范围104
第二节编制依据104
第三节估算总投资105
第十一章 采购方式111
第一节 社会资本方应该具备 的条件和能力112
第二节 采购方式选择112
第三节 采购程序113
第一章 总论
第一节 项目概况
一、项目名称
某某县驿前镇特色小镇建设项目
二、 建设单位概况
****
三、建设地点
项目坐落于某某县驿前镇
四、建设内容和规模
1、驿前特色古镇近期实施工程内容
（1）古镇建筑保护修缮工程:包含对古镇内部建筑进行分类保护更新、驿·观音客栈古建筑及环境整治工程、东山下古建筑及环境整治工程、驿·清溪（新街上）客栈古建筑及环境整治工程、太阳庙玉皇塔修复工程等。
（2）立面建筑整治及道路整治工程：包含对古镇文明新街进行路面整治及建筑立面修复整治、对古镇梅驿圩市进行路面整治及建筑立面修复整治、对古镇内白街头上横街等车行道路进行路面硬化整治及排水明沟建设、对古镇内传统街巷进行路面整治及排水明沟建设等。
（3）配套设施改造及亮化工程：包含对古镇传统街巷进行综合管沟建设、老镇政府建筑改造利用工程、原小学建筑及环境整治工程、古镇停车场入口道路、电瓶车道路拓宽、硬化及绿化工程、新建古镇生态旅游停车场工程、古镇外围生态游览步道建设工程、古镇亮化工程、游客服务中心综合服务设施建设工程、生态公厕建设工程等。
（4）河道治理工程：包含古镇水塘修复与环境整治工程等。
（5）拆除及新建传统民居建设工程：包含近期拆除建筑占地面积10054㎡，建筑面积22244㎡；及闲置区域新建部分传统风貌民居建筑等。
项目建设内容与规模明细表
项目名称项目内容工程量
古镇建筑保护修缮工程对古镇内部建筑进行分类保护更新修缮建筑占地面积13514㎡，建筑面积17947㎡；整治建筑占地面积14000㎡，建筑面积22736㎡；近期拆除建筑占地面积10054㎡，建筑面积22244㎡；
古镇综合管沟建设工程对古镇传统街巷进行综合管沟建设新建综合管沟3925m
梅驿圩市(古商道)立面整治工程对古镇梅驿圩市进行路面整治及建筑立面修复整治整治路面面积及排水明沟1508㎡，整治建筑立面面积1801㎡
文明新街立面整治工程对古镇文明新街进行路面整治及建筑立面修复整治整治路面面积及排水明沟1067㎡，整治建筑立面面积1468㎡
古镇车行道路断面整治工程对古镇内白街头上、横街等车行道路进行路面硬化整治及排水明沟建设整治车行道路面面积及排水明沟4973㎡
古镇水塘修复与环境整治工程对古镇内多处水塘环境及驳岸等进行整治建设整治水塘面积7070㎡
古镇传统街巷整治工程对古镇内传统街巷进行路面整治及排水明沟建设整治街巷路面面积及排水明沟7356㎡
古镇绿化及广场工程对古镇内古井周边、部分闲置用地等进行绿化及硬化景观整治建设整治绿化面积15790㎡；整治广场铺底面积4795㎡
游客服务中心（原小学建筑）及环境整治工程规划为游客服务中心、赣南客家民俗非遗传习馆，进行建筑及环境景观整治建设整治建筑面积1972㎡，建筑周边环境整治面积3934㎡
老镇政府建筑改造利用工程
对老镇政府现有建筑进行整治改造利用，作为古镇配套设施整治建筑面积1608㎡
新建古镇生态旅游停车场工程在古镇外围新建敬老院东南角新建一处生态旅游停车场及相关配套服务设施新建停车场面积12000㎡，配套服务设施900㎡
古镇停车场入口道路、电瓶车道路拓宽、硬化及绿化工程对古镇外围进入停车场道路及规划电瓶车道路进行路面拓宽、硬化及景观绿化建设整治车行道路及电瓶车道路4680m，新建配套电瓶车站8处
田园生态游览步道建设工程在古镇东面荷塘新建生态旅游游步道及路亭等相关配套游览设施新建旅游游步道3840m，路亭3处，烤烟房2处，建筑面积380㎡
驿·观音客栈古建筑及环境整治工程对围屋建筑及周边环境进行整治整治建筑面积1614㎡
东山下古建筑及环境整治工程对建筑及周边环境进行整治整治建筑面积600㎡
盱江河沿岸建筑立面整治工程对许家屋至船形屋沿线建筑进行立面整治整治建筑立面面积372㎡
太阳庙玉皇塔修复工程新建太阳庙、玉皇塔占地面积540㎡；新建建筑面积300㎡
莲花广场综合服务设施建设工程在古镇莲花广场东新建一处旅游综合服务设施占地面积936㎡；新建建筑面积1266㎡
驿·粮仓
综合服务设施建设工程改造粮站库房,建成一处旅游综合服务设施占地面积5925㎡；新建建筑面积3216㎡
驿·清溪（新街上）客栈古建筑及环境整治工程对建筑及周边环境进行整治整治建筑面积3780㎡
新建传统风貌建筑建设工程在拆除及闲置区域新建部分传统风貌建筑新建建筑面积5049㎡
生态公厕建设工程在古镇内新建四处生态公厕及附属景观构筑物新建建筑面积658㎡
古镇亮化
工程古镇重要建筑、景观节点、主要街巷亮化亮化区域30000㎡
五、建设工期
根据本项目的工程量、施工条件、施工难度、资金筹措，以及路网规划等，初步拟定本项目实施期为3年。为不影响工程进度，2016年12-2017年4月需完成初步设计、施工图设计和征地拆迁等工作。
六、投资估算及资金来源
项目估算总投资为40860.14万元，其中：工程费30549.72万元，工程建设其他费用8364.70 （含征地拆迁补偿费用6000）万元，预备费1945.72 万元。
资金来源：一是申请银行贷款；二是由社会资本投入；三是当地县政府财政投入。
七、项目定位
特色小镇是指依赖某一特色产业和特色环境因素（如地域特色、生态特色、文化特色等）打造的具有明确产业定位、文化内涵、旅游特征和一定社区功能的综合开发项目。是旅游景区、消费产业聚集区、新型城镇化发展区三区合一，产城乡一体化的新型城镇化模式。
八、PPP项目运作机制
政府部门给予整体方向指导、行政便利支持和专项资金补贴等；合作成立的SPV公司作为PPP项目实施主，负责与政府签订PPP项目合同，进行土地整理、基础设施建设、公共设施建设、物业项目开发等项目开发运营活动。
用PPP打造特色小镇的模式是：“特色小镇+全域旅游+产镇融合”，产业包括：基础产业和文旅产业。
第二节 项目实施背景及必要性理由
党的十八大提出走新型城镇化道路。2014年3月16日，中共中央、国务院印发了《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》，明确提出积极稳妥扎实有序推进城镇化的要求和目标，优化城镇规模结构，增强中心城市辐射带动功能，加快发展中小城市，有重点地发展小城镇，促进大中小城市和小城镇协调发展。为相应国家规划，中共某某市委办公室、某某市人民政府办公室出台《某某市培育发展特色小镇的实施意见》，明确指出某某市将培育和发展一批特色小镇。力争通过3～5年的培育发展，建成一批产业特色鲜明、体制机制灵活、人文气息浓厚、创业创新活力迸发、生态环境优美、多种功能融合的特色小镇。
特色小镇作为一个按照创新协调绿色开放共享发展理念，融合产业文化旅游社区功能于一体的产业平台**和各级政府都不遗余力的给予政策支持住房城乡建设部国家发展改革委财政部（简称三部委）联合发出关于开展特色小城镇培育工作的通知[2016]147号，提出即日起在全国范围内开展特色小镇培育工作浙江省政府出台关于加快特色小镇规划建设的指导意见（浙政发20158号），明确了特色小镇规划建设的总体要求创建程序政策措施组织领导等内容天津市政府办公厅近日发布天津市特色小镇规划建设工作推动方案根据该方案，到2020年，天津市将创建10个市级实力小镇20个市级特色小镇在2015年底，江苏提出计划通过十三五的努力，打造100个左右特色小镇目前除了南京已率先进行试点建设，扬州泰州宿迁等市也在积极探索中广州目前已编制了关于加快特色小镇规划建设的实施意见，计划先期创建30个市级特色小镇，为其提供用地扶持资金扶持产业扶持和人才支持福建省人民政府关于开展特色小镇规划建设的指导意见明确在未来35年的培育创建，建成一批产业特色鲜明体制机制灵活人文气息浓厚创业创新活力迸发生态环境优美多种功能融合的特色小镇这一系列的政策为特色小镇建设广泛运用PPP融资模式提供了政策支持
驿前镇是千年古镇，2003年7月被江西省人民政府授予首批历史文化名镇。驿前镇又是革命老区，是中央苏区的北大门。旅游资源十分丰富，自然有万亩莲花带，抚河源头探秘；历史名胜有50余幢明清古建筑；红色旅游有苏区遗址，彭德怀、杨尚昆的高虎脑战斗作战指挥部和高虎脑红军烈士纪念碑等，现已被列为爱国主义教育基地。形成了以“红色、古色、绿色”三色一体的独特旅游资源。
为了顺应国家新型城镇化发展战略及某某市培育发展特色小镇的相关意见，通过建设驿前特色小镇，对驿前镇进行科学规划，整合各类资源禀赋；配套建设道路、给排水、环保等基础设施；保护历史古建筑、建设生态旅游相关配套设施，彰显当地古文化，实现以旅游开发带动城镇化的建设，以达到经济增长促进城镇化速度，合理利用资源、大力宣传文化、整合周边产业，实现产业、文化、旅游、“三位一体”，生产、生活、生态融合发展战略，带动全镇乃至全县经济腾飞。
第三节 项目编制原则及依据
一、项目编制原则
驿前镇特色小镇规划的原则是保护历史的真实性、生活真实性和风貌完整性：
1、保护形成驿前镇历史文化名镇风貌格局及延续历史名镇的风貌特色；
2、坚持重点保护的原则，提高保护规划的可行性和可操作性；
3、积极改善基础设施条件，提高居民生活质量，满足居民生活需求；
4、坚持持续整治的原则，要“修旧如旧，以存其真”，尊重历史，保护好真实的历史遗存，实现古镇保护的可持续性；
5、坚持公众参与的原则，调动居民保护的积极性。
二、编制依据
1、《中华人民共和国非物质文化遗产法》；
2、《中华人民共和国文物保护法实施条例》；
3、《国务院关于加强和改善文物工作的通知》；
4、《国务院关于加强文化遗产保护的通知》；
5、《中华人民共和国政府采购法》；
6、《中华人民共和国招标投标法》
7、《中华人民共和国合同法》；
8、《中华人民共和国公司法》；
9、《中华人民共和国政府采购法实施条例》（国务院第 658 号
令）；
10、《中华人民共和国招标投标法实施条例》（国务院第 613 号
令）
11、《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（发改委[2015]25
号令）；
12、《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导
意见》（国发[2014]60 号）；
13、《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题
的通知》（财金[2014]76 号）；
14、《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试
行）》（财金[2014]113 号）；
15、《关于印发<政府购买服务管理办法（暂行）>的通知》（财
综[2014]96 号）；
16、《财政部关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通
知》（财金[2014]156 号）；
17、《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意
见》（发改投资[2014]2724 号）；
18、《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》（财库
[2014]215 号）；
19、《关于市政公用领域开展政府和社会资本合作项目推介工
作的通知》（财建[2015]29 号）；
20、《关于推进开发性金融支持政府和社会资本合作有关工作
的通知》（发改投资[2015]445 号）；
21、《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公
共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发
[2015]42 号）；
22、《关于组织开展第三批政府和社会资本合作示范项目申报
筛选工作的通知》（财金函[2016]47 号）；
23、《 国务院 关于 深化 预算 管理 制度 改革 的决 定》（国 发案 [2014]45 号）；
24、《国务院关于调整和完善固定资产投资项目资本金制度的
通知》（国发[2015]51 号）；
25、江西省建设厅《江西省历史文化名村名镇保护规划编制与实施办法》2004；
26、《江西省村镇规划建设管理条例》2002；
27、《某某市培育发展特色小镇的实施意见》(抚办发〔2016〕27号)；
28、《某某县驿前镇历史文化名镇保护规划》；
29、《某某县驿前镇总体体划（2007—2020 ）》；
30、《历史文化名城名镇名村保护条例》；
31、项目拟建地区环境现状、资源现状资料；
32、其他有关文件。
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项目交易结构设计如图 7-1。
图 7-1 项目交易结构
由某某市人民政府授权某某市城镇旅游投资有限公司作为项目
的政府方出资代表，与经采购确定的社会资本共同组建项目公司。抚
州市城镇旅游投资有限公司经某某市人民政府授权作为项目实施机
构，与项目公司签订 PPP 项目合同。由项目公司负责小城镇二期工程的投融资、建造、运营、维护及管理工作，并通过政府
付费获得合理收益。
第一节 投融资结构
一、投资结构
（1）项目资本金
《公司法》第二十七条规定，“股东可以用货币出资，也可以用
17
实物、知识产权、土地使用权等可以用货币估价并可以依法转让的非
货币财产作价出资；但是，法律、行政法规规定不得作为出资的财产
除外”。
本项目中，项目公司注册资本金资金来源应为政府方出资代表及
社会资本方的自有货币资金。
（2）政府性资金
据《某某市人民政府关于要求增加城镇旅游二期工程项目补助资
金的报告》2016 年 6 月 7 日），项目预计可获得中央补助资金 3239.74
万元，省级资金 1260.14万元（最终下达金额以正式的批复文件为
准）。
根据《关于小城镇二期工程前期工作的请示》（2016
年 2 月 18 日），目前某某市政府筹措资金（中国农发重点建设基金投
资）2000万元已到位。
综上，政府性资金总额预计为 6499.892 万元（包括某某市政府
筹措资金和中央及省级资金）。本项目工程占地征用及移民安置工作
由政府来完成，所需费用（初步设计概算批复为 6000.0 万元）由
政府性资金来支付，不计入项目公司总投资。剩余政府性资金将作为
项目公司资本金和建设资金投入到项目建设中。政府性资金使用安排
如表 7-1 所示。
表 7-1 政府性资金使用安排
单位：万元
序号项目合计备注
一政府性资金总额6499.89
18
1用于占地拆迁费2401.93可由中央和省级资金、部分某某市
政府筹措资金解决
2用于项目公司资本金208.12主要由某某市政府筹措资金解决
3其余建设资金3889.83由剩余中央、省级和某某市政府筹
措资金解决
二、融资结构
除项目资本金、政府性资金外，项目所需其余资金由社会资本方
负责筹措解决。
第二节 回报机制
一、支付方式
项目主要产出物为公共基础设施，属于非经营性项目，无使用者
付费基础。因此，项目采用政府付费的支付方式，设定政府付费自竣
工验收后，即项目正式运营之日起开始支付（项目建设期 2.5 年，若
在项目建设中，由非社会资本方原因造成了竣工验收日期滞后，具体
支付时间以合同谈判为准）。
政府付费具体为可用性付费与运维绩效服务费相组合的方式。
由政府通过向项目公司支付可用性服务费的方式购买项目可用
性（符合验收标准的公共资产），以及支付运维绩效服务费的方式购
买项目公司为维持项目可用性所需的运营维护服务（符合绩效要求的
公共服务）。
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